En la intervención de Mª Ángeles López Lax en el Seminario iberoamericano organizado por el Centro de Estudios de Derecho Ambiental de la Universidad Rovira y Virgili de Tarragona los días 9 y 10 de enero de 2013 se comparan las diferencias y semejanzas entre países iberoamericanos y España a la  hora de defender a las víctimas de daños al medio ambiente, especialmente en lo relativo a las dificultades con las que se encuentran los abogados defensores de las víctimas.

II. Diferencias en el sujeto y objeto de la acción de tutela : acción popular en España, acción individual o colectiva en Sudamérica

La primera diferencia observada reside   en el propio título del seminario “Acceso a la justicia de las víctimas de daños ambientales”. De haberse celebrado éste en un contexto exclusivamente español,  hubiera sido más adecuado el título “Acceso a la justicia  para  la defensa del medio ambiente”.  Y es que  en España no podemos hablar de la existencia de un cuerpo jurídico propio o de organizaciones  específicas dedicadas a la defensa de personas que sean víctimas de daños ambientales, sino de  una legislación (toda derivada de la Unión Europea)  que tiene por  objeto la protección del medio ambiente,  con independencia de que los daños a  éste ocasionen a su vez daños a las personas  y  sin perjuicio de que la protección del medio ambiente  se fundamente en la protección de la salud, vida, bienestar o desarrollo de las personas y sus bienes.

Las personas  perjudicadas por un daño ambiental ocasionado por persona física o jurídica, que no tenga la condición de Administración pública, hallan  la reparación de su daño  a través de instituciones  clásicas como la responsabilidad civil extracontractual (artículos 1.902 y 1.908 del Código Civil)  y  pueden  también prevenirlo  a través de la acción negatoria de inmisiones (artículo 590 del Código Civil) , instituciones que se ventilan en el ámbito civil y se rigen por el principio de responsabilidad objetiva y abuso del derecho. También hallan la reparación como perjudicados por el delito de daños al medio ambiente a través del ejercicio de la acción de responsabilidad  civil en vía penal, al ser ésta inherente a todo delito.

Si el daño ha sido ocasionado por una actuación irregular de la Administración (incluida la pasividad, la no acción) existen diversos instrumentos jurídicos, depende del origen del daño, el  más conocido es la exigencia de  Responsabilidad patrimonial de la Administración.

 La defensa de los perjudicados por un daño ambiental en España tampoco  necesitan de organizaciones especiales, sin perjuicio de que en los supuestos de accidentes graves con daño ambiental  que lleven aparejado daños a las personas  o sus propiedades, los afectados se organicen en asociaciones ad hoc, para una mayor eficacia de la  defensa de sus derechos indemnizatorios.

Siendo pues, en España, el objeto de tutela, el medio ambiente , un bien jurídico difuso, general  que no puede ser apropiado por los particulares, la legitimación activa para el ejercicio de las acciones de reparación del daño, ya sea en vía judicial y administrativa  está encomendada , a las propias administraciones públicas y fiscal, así como  a las organizaciones  de defensa ambiental cuyo ámbito de actuación coincida con el ámbito de la eficacia del acto objeto de recurso, siempre que   acrediten una existencia previa, y con actividad, de al menos de 2 años. Así lo dispone la Ley 27/2006, de  18 de julio que Regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), entre otras normas. Se trata pues de una acción popular o semi-pública,  pues solo la pueden ejercer    ciertas organizaciones de defensa ambiental, mientras que en Sudamérica no  es frecuente esta acción popular,(en Ecuador si existe la acción pública) si bien la condición de “ser afectado” por la contaminación o el daño ambiental, como requisito para disponer de legitimación activa para solicitar la tutela judicial,  puede tener un carácter tan amplio que,  a la postre,  resulte  más  amplio que el régimen español. 

En Sudamérica los daños ambientales son de grandes dimensiones, espectaculares, diríamos que  catastróficos - vistos desde nuestra perspectiva europea -  y suelen afectar a la población, en muchos casos indígenas o etnias minoritarias,  sin recursos ni medios para acceder a la más mínima información para procurarse su propia defensa y organización.  Esta situación  ya no tiene cabida (o al menos no debería tenerla) en España  pues existen, como en toda  la UE, mecanismos de información, participación públicas y  una amplísima legislación de prevención del daño ambiental y vigilancia institucional, suficientes como para prevenir daños catastróficos, aunque, como en toda regla, haya excepciones. Una de estas  excepciones     fue el  caso del   accidente en Aznalcóllar, sufrido por la empresa Boliden,  con motivo de la rotura de la balsa de almacenamiento de vertidos mineros. Casos singulares como este, han servido  para la aprobación de Directivas  adecuadas para prevenir   accidentes de industrias en las que se manejen sustancias peligrosas (las conocidas como Directivas Seveso, por el accidente que en dicha ciudad italiana tuvo lugar)   y para la reparación de los daños,  como es la  Directiva 2004/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo,  de 21 de abril de 2004,  de Responsabilidad ambiental.   En esta última   se articulan medidas de prevención y de reparación adicionales para prevenir la contaminación a las aguas, espacios protegidos y suelo por otras muchas actividades, y entre las medidas   se incluye la obligación de contratar un seguro  de responsabilidad por daños ambientales. Estas medidas de prevención o reparación del daño hasta ahora, en España, pueden ser exigidas por las ONGS de defesa ambiental en el supuesto de pasividad de la Administración,  y por los particulares titulares de los terrenos donde deban adoptarse las medidas, pero sólo en cuanto a la prevención o reparación de los daños al medio ambiente, no como resarcimiento de los daños a su salud o sus propiedades, para lo cual habrán de seguir los procedimientos civiles anteriormente expuestos.Las razones de esta diferencia en el enfoque  sobre el objeto de protección  hay que encontrarla en los diferentes  contextos social, cultural,  histórico , geográfico y económico existentes entre Europa y América latina .

Esto explicaría por qué en España no han prosperado asociaciones de abogados, como las concurrentes al seminario,  que se dediquen a la defensa de personas afectadas por daños ambientales  pues esta defensa corresponde a las  ONGS de defensa ambiental, las cuales contratan a sus abogados para llevar a cabo las acciones judiciales  oportunas .

 

III.  Acceso a la justicia ambiental. Los costes de defensa jurídica

Si bien compartimos en nuestras respectivas instituciones el derecho a la justicia gratuita en caso de no disponer de medios suficientes, lo cierto es que en ninguno de nuestros países esta institución de la justicia gratuita funciona en materia de medio ambiente por la falta de especialización de los abogados, lo que conlleva que el coste de los procedimientos sean soportados por los demandantes (las ONGS de defensa ambiental, en España) o las asociaciones de abogados ambientalistas que brindan asesoramiento gratuito, a las personas afectadas por el daño ambiental,  en el caso de Sudamérica.

En Sudamérica  las asociaciones de abogados de defensa ambiental  se nutren de donaciones (frecuentemente de instituciones o fundaciones internacionales o norteamericanas ) o bien de proyectos de ayuda al desarrollo financiados por otros países   para  el empoderamiento de la sociedad civil, a través de actividades de concienciación y formación ambiental, entre las que se “cuelan” las acciones judiciales de defensa.

En España  la financiación de ONGs de defensa ambiental en base a  instituciones privadas es inexistente. La propia Ley de Subvenciones prohíbe la financiación de costas judiciales,  por lo que las ONGS normalmente se sirven  del asesoramiento gratuito o escasamente remunerado de abogados,  es decir,  llevan la defensa ambiental ante tribunales a través de sus propios medios y dependiendo de su disponibilidad de  recursos económicos. El beneficio de  justicia gratuita, al que en teoría podrían acceder,  no es tampoco una solución pues la Ley de Justicia Gratuita exige disponer de una declaración de utilidad pública  (  trámite nada fácil  y complejo para lo cual la Ley de Asociaciones  exige acreditar suficiencia de medios )  y demostrar , a su vez, insuficiencia de medios, por lo que se produce un bucle difícil de resolver  debido a esta  contradicción normativa. 

Tampoco los servicios de asistencia jurídica de los Colegios de Abogados que prestan esta defensa gratuita disponen de abogados especializados en medio ambiente que puedan asumir estos casos de contaminación ambiental, no solo por la especialización  de la materia, no cubierta por los Colegios,   sino por la gran cantidad  de horas  de dedicación que exige la defensa de estos casos, - expedientes de cientos y miles de páginas - para lo cual las tablas de honorarios  reguladas para la  justicia gratuita prevén una retribución  netamente insuficiente (entre  200€ y 300€) ¿Qué colegiado se apuntaría a dicho servicio?

Pese a la extraordinaria aportación  de estas asociaciones de abogados ambientalistas que asumen la defensa de los afectados sin medios, el acceso a la justicia en países menos desarrollados  se encuentra con la dificultad adicional de falta de  infraestructuras de comunicación (carreteras, acceso a redes telemáticas o incluso teléfono) que hace casi inviable cualquier reclamación.

 

IV. Cuestiones procesales

Todos los asistentes al seminario lamentan tener una justica lenta . Cuatro años para obtener una primera sentencia es un plazo en el que hay coincidencia. Sin embargo mientras en España hay condena en costas para el vencido  en juicio ( y recientemente, tasas judiciales por la prestación del servicio de justicia que oscilan entre 440€ y 10.000€, dependiendo de la cuantía, que se duplicarían si se pierde el juicio)  en Sudamérica  esto no es un problema, no hay  riesgo de ser condenado en costas.

Tampoco se conoce en Sudamérica la exigencia de fianza para la solicitud de medidas cautelares o ejecución provisional de sentencias, aunque compartimos, por diferentes motivos, problemas para el logro de la ejecución de las sentencias, sobre todo cuando la reparación del daño supone el desembolso de cantidades importantes.

Si bien en Sudamérica se empiezan a crear órganos judiciales especializados en medio ambiente (caso de Chile) y existen, por lo general,  fiscalías  “supuestamente especializadas”  en medio ambiente ( pues de hecho persiguen delitos de todo tipo, incluidos los ambientales, como es el caso de España)  un problema común es   la falta de formación de los jueces en materia de derecho ambiental y de su  falta de independencia en muchos casos.

En las acciones procesales ejercitables  existen diferencias, siendo la más relevante la posibilidad de  recurrir y revisar ante órganos imparciales  las evaluaciones de impacto ambiental  ,  hasta el punto que se puede impedir la aprobación de un proyecto por una deficiente  evaluación de impacto ambiental, ya sea por la mala calidad de ésta o por no cubrir todos los posibles efectos sobre el medio ambiente.  En España  esto no es posible, sólo pueden recurrirse estas declaraciones de impacto ambiental junto con el acto administrativo que autoriza el  proyecto  sometido a evaluación, pues se entiende que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental se integra dentro del propio procedimiento de autorización,  formando parte de él, por lo que no cumple la condición de ser un acto administrativo que ponga fin al procedimiento ( sólo son recurribles las decisiones de no sometimiento a evaluación de impacto ambiental o bien una declaración de impacto ambiental negativa).   

Asociado a ello va el problema de la carga de la prueba y de la disponibilidad de  peritos  e informes periciales y su financiación, un grave impedimento al que se enfrentan las ONGs de defensa ambiental, a ambos lados, si bien a veces se puede contar    con el apoyo y asesoramiento científico y técnico de las Universidades y las propias organizaciones internacionales o americanas que financian sus  procedimientos. En Sudamérica,   en algunos  casos, se dispone de una regulación legal que  invierte la carga de la prueba en beneficio de los afectados. Es decir, es el titular o responsable del daño ambiental quien debe demostrar su falta de responsabilidad (especialmente si ha habido infracción de normas) y no al contrario, como sucede en España, en el ámbito contencioso-administrativo (no en el civil, como hemos visto), con la excepción de determinados supuestos de responsabilidad civil objetiva contemplados en la Ley 26/2007 de Responsabilidad ambiental, todavía por estrenar.

También existen diferencias en la postulación procesal, pues en algunos países, como Méjico, no se exige la firma de abogado para interponer recursos  y acciones judiciales.

 

V. Participación e información pública

Es un problema común a todos los participantes  el déficit de participación pública real y efectiva en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental, pese a ser un derecho legalmente reconocido, aunque las circunstancias difieren.

En Sudamérica predomina la forma oral de audiencia pública, y en ocasiones  se hace llegar la documentación  - voluminosa e incomprensible – a los afectados un par de días antes de la audiencia señalada.

Los plazos de exposición pública de la información son escasos para el volumen de la información a manejar (en eso coincidimos) .

La información que se facilita  es tendenciosa,  no tiene en cuenta la ignorancia  o  el desconocimiento de cuestiones técnicas por parte de los afectados, lo cual impide una adecuada percepción  del impacto previsible y una real participación pública.  En esto,  también coincidimos, aunque en diferentes niveles, pues aunque en España la posibilidad  de acceder a la información  y conocimiento sea “teóricamente” mayor, no existen garantías de que la información que se nos da sea toda la necesaria para conocer y ponderar el alcance de la afección ambiental de un proyecto, ni tampoco se cumple con la obligación de las administraciones públicas  de preparar y concienciar al publico afectado para que pueda participar de una forma real y efectiva.

En el  acceso a la información ambiental, en la UE contamos con el Convenio de Aarhus,  pero en  todos los países sudamericanos  disponen de Ley de Transparencia  y se sorprenden de que España no disponga de ella. En países como Chile, el derecho de acceso a la información y participación pública es incluso un derecho constitucional.  Otra cuestión es la  eficacia y aplicación de la legislación de transparencia, bastante desigual,  pues algunos se quejan de la corrupción institucional, habiendo casos, como el de México, en que empiezan a tomarse represalias contra la integridad y la vida de abogados que encabezan  estas acciones de defensa.

 

VI. Marco legal

Como diferencias relevantes en el marco regulatorio  destacaría la frecuente  vinculación en Sudamérica de la defensa del medio ambiente con los derechos humanos  y la amplia cobertura constitucional del derecho a un medioambiente sano o saludable para el desarrollo de la persona, o derecho a un ambiente exento de contaminación,  derecho  que al estar constitucionalmente amparado que en Sudamérica es susceptible de fundamentar un recurso de amparo, para envidia de los abogados españoles.  Este    derecho de amparo y las medidas cautelares que  incorporar  es la vía más frecuentemente utilizada para la reparación del daño ambiental.

Un  caso   significativo  es del Ecuador, con la constitución más verde del planeta, en  que la protección de pueblos indígenas o afro-ecuatorianos  y sus emplazamientos, cultura y medio de vida, le lleva a regular con mucho detalle, como derechos asociados a la protección del medio ambiente, además de  reconocer el derecho a vivir en un  medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado que garantice un desarrollo sustentable.  En dicho contexto constitucional,  tienen la consideración de interés público  la preservación del medio ambiente, y los ecosistemas y la prevención ambiental,  al tiempo que se garantiza la participación social y la información pública  en las decisiones estatales que puedan afectar al medio ambiente.   Se prohíben la fabricación, importación, tenencia y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos. Y  el Estado se hace responsable  por los daños ambientales, tomará medidas preventivas en caso de dudas sobre el impacto o las consecuencias ambientales negativas de alguna acción u omisión, aunque no exista evidencia científica de daño, sin perjuicio de los derechos de los directamente afectados, quedando facultado cualquier persona natural o jurídica, o grupo humano, para ejercer las acciones previstas en la ley para la protección del medio ambiente. Es decir se contempla una verdadera acción pública.

No obstante estas buenas intenciones constitucionales, hay una  falta de  aplicación del derecho de protección ambiental, ya sea por su complejidad, carácter demasiado técnico, desconocimiento, falta de medios e infraestructuras  o  por simple falta de voluntad política,a lo que hay que adicionar que todavía  carecemos de herramientas técnicas y  jurídicas para valorar –o incluso concretar -  lo que constituye un daño ambiental o un ambiente libre de contaminación.

 

VII. Reflexiones finales

Se aprecia    una importante evolución de la conciencia social sobre los problemas ambientales locales y del planeta  y que cada vez se instrumentan más medios  legales para su protección y reparación. Los marcos normativos  pueden ser  muy parecidos pero su aplicación y eficacia depende en gran parte del grado de desarrollo de cada país.  La legislación ambiental, en constante evolución,  es de aplicación muy compleja y los tribunales no están preparados para su interpretación y para hacer cumplir sus sentencias. 

En esta evolución ha tenido una especial relevancia el acceso a la información y participación pública, que ha de mejorar en su aplicación real y efectiva, pues el acceso a la justicia ambiental de momento no es el mejor instrumento  para la reparación del daño ambiental.

En estos avances han tenido y siguen teniendo un papel determinante las organizaciones de defensa ambiental y el carácter altruista de los   abogados que los asesoran - o que incluso se asocian con este fin – pese a la falta de medios  económicos y probatorios con la que se encuentran  para poder llevar a cabo su trabajo.

 

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